Bestuursrecht: Het Onzichtbare Web van de Overheid

Na deze aflevering kun je drie belangrijke vragen beantwoorden. Hoe is de macht precies verdeeld binnen de overheid? Wanneer spreken we van een officieel besluit? En welke termijnen hanteert de wet voor het indienen van een bezwaarschrift? Welkom bij PodThis en Study Session. We beginnen met de machtsverdeling en kijken naar hoe je examen is opgebouwd. Je krijgt straks een kennisexamen met negenentwintig vragen.

We trappen af met de opzet van het examen en de manier waarop de macht is verdeeld. Dit hoofdstuk is echt het fundament voor alles wat je over bestuursrecht moet weten. Het examen telt negenentwintig vragen. Je hebt precies vijfenzeventig minuten om die te beantwoorden. Voor elk goed antwoord krijg je één punt. Je mag tijdens het examen een wettenbundel gebruiken. Dat mag er een zijn van de uitgever S-D-U of een exemplaar van Kluwer. Het is heel belangrijk dat je weet hoe de vragen in elkaar steken. Maar achtentwintig procent van de vragen gaat over pure feitenkennis. Vierentwintig procent toetst of je de stof echt begrijpt. De meeste nadruk ligt op het toepassen van de regels. Achtenveertig procent van de vragen kijkt namelijk of je de theorie in de praktijk kunt gebruiken. De verdeling van de onderwerpen is ook interessant. De Algemene wet bestuursrecht, die we meestal de A-W-B noemen, beslaat achtenveertig procent van alle vragen. Dat zijn veertien van de negenentwintig vragen. De kern van onze rechtsstaat draait om de trias politica. Dat is de verdeling van de macht in drie stukken om alles in evenwicht te houden. De eerste is de wetgevende macht. Zij maken de algemene regels. Voor het hele land doen de regering en de Staten-Generaal dat. De regering bestaat uit de Koning en de ministers. De Staten-Generaal zijn de Eerste en de Tweede Kamer. In de provincie maken de Provinciale Staten de regels via provinciale verordeningen. En bij de gemeente ligt de wetgevende macht bij de gemeenteraad. Zij stellen bijvoorbeeld de A-P-V vast. Dat zijn de regels waar iedereen in die gemeente zich aan moet houden. De tweede macht is de uitvoerende macht. Dit noemen we ook wel het bestuur. Zij voeren de wetten uit en nemen besluiten in specifieke gevallen. Landelijk gezien bestaat het bestuur uit de regering, de ministeries en de staatssecretarissen. In de provincie zijn dat de Gedeputeerde Staten en de Commissaris van de Koning. Voor burgers is het bestuur vaak het meest zichtbaar bij de gemeente. Daar vormen de burgemeester en de wethouders samen het college. De derde macht is de rechtspraak. Deze macht hakt de knoop door als er een conflict is tussen burgers en de overheid. Dit gebeurt bij de rechtbanken, de gerechtshoven en de Hoge Raad. Voor het bestuursrecht zijn er speciale rechters. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is de hoogste algemene bestuursrechter. Daarnaast heb je nog de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven voor speciale vakgebieden. Nederland heeft ook een aparte bestuurslaag die alleen over het water gaat. Dat zijn de waterschappen. Zij hebben een eigen algemeen bestuur en een dagelijks bestuur. De voorzitter daarvan noemen we de dijkgraaf. Tot slot kijken we naar de Raad van State. Dit orgaan heeft een heel eigen plek in ons systeem. Aan de ene kant adviseren ze de regering over nieuwe wetten. Aan de andere kant zijn ze de hoogste rechter in bestuurszaken. In het volgende deel van PodThis gaan we dieper in op de verschillende bestuurslagen en het legaliteitsbeginsel. Welk orgaan is de wetgevende macht bij de gemeente? Dat is de gemeenteraad, die onder andere de A-P-V vaststelt.

De verdeling van bestuurslagen en de taken van instanties laten zien hoe de uitvoerende macht in de praktijk werkt. Deze structuur bouwt voort op de Trias Politica die we eerder bespraken, waarbij de uitvoering van regels bij het bestuur ligt. We onderscheiden verschillende lagen, zoals het Rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen. Elke laag heeft eigen verantwoordelijkheden die vastgelegd zijn in de wet. Op rijksniveau werken ministeries nauw samen met zelfstandige bestuursorganen, die we vaak afkorten als ZBO’s. Een ZBO is een organisatie die een specifieke overheidstaak uitvoert, maar niet direct onder het gezag van een minister valt. Een belangrijk voorbeeld hiervan is het UWV. Deze instantie beheert de werknemersverzekeringen, zoals de WW, de Ziektewet en de WIA. Daarnaast hebben we de SVB, die verantwoordelijk is voor de volksverzekeringen. Hieronder vallen onder andere de AOW voor ouderen, de Anw en de kinderbijslag. De Belastingdienst, en dan specifiek de afdeling Toeslagen, regelt de zorgtoeslag, huurtoeslag en het kindgebonden budget. Voor zaken rondom studiefinanciering en studieschulden is DUO de aangewezen instantie. Andere instanties hebben weer heel andere taken op hun eigen beleidsterrein. De IND voert het vreemdelingenbeleid uit en beslist over verblijfsvergunningen. Het CBR beoordeelt of mensen veilig de weg op kunnen en neemt examens af. De KvK beheert het Handelsregister om het ondernemersklimaat te ondersteunen. Voor toezicht op veroordeelden is de Reclassering verantwoordelijk. De provincies richten zich intussen op natuurbeheer, regionale wegen en ruimtelijke ordening. Gemeenten staan het dichtst bij de burger en regelen de bijstand, jeugdhulp en de Wet maatschappelijke ondersteuning. Waterschappen zijn een bijzondere, functionele bestuurslaag die zich uitsluitend bezighoudt met het beheer van ons water. Al dit handelen van de overheid rust op het legaliteitsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat de overheid alleen mag optreden als zij daarvoor een wettelijke bevoegdheid heeft gekregen. Zonder een basis in de wet mag een bestuursorgaan dus geen besluiten nemen die burgers binden. Het is cruciaal om hierbij het onderscheid te zien tussen het algemeen bestuursrecht en het bijzonder bestuursrecht. Het algemeen bestuursrecht staat in de Algemene wet bestuursrecht, de Awb. Deze wet bevat de algemene regels en procedures die voor elk bestuursorgaan gelden. De bevoegdheid om daadwerkelijk iets te doen, staat echter nooit in de Awb. Die bevoegdheid vind je altijd in een bijzondere wet, zoals de Gemeentewet, de Omgevingswet of de Wegenverkeerswet. De Awb fungeert dus enkel als de handleiding voor de procedure. Binnen deze wetgeving hanteren we een vaste rangorde, zodat we weten welke regel voorgaat bij een conflict. De eerste regel is Lex superior, wat betekent dat een hogere regeling voorrang heeft op een lagere regeling. Een wet gaat bijvoorbeeld boven een gemeentelijke verordening. De tweede regel is Lex specialis, waarbij een bijzondere, specifieke regel voorgaat op een algemene regel. Als laatste gebruiken we Lex posterior, wat inhoudt dat een nieuwe regel voorrang krijgt boven een oude regel over hetzelfde onderwerp. Als een burger vindt dat een instantie zich niet netjes heeft gedragen, kan hij na de interne klachtprocedure naar de Ombudsman stappen. De Nationale of Gemeentelijke ombudsman onderzoekt of de gedraging van de overheid behoorlijk was. Hoewel het oordeel van de Ombudsman niet bindend is, biedt het een belangrijke controle op de macht van het bestuur. Zo zorgt het legaliteitsbeginsel samen met deze controlemechanismen voor een rechtvaardige uitvoering van overheidstaken. Regelt de Algemene wet bestuursrecht de bevoegdheid van de overheid om op te treden? Nee, de bevoegdheid komt uit een bijzondere wet; de Awb regelt enkel de procedure.

Dit hoofdstuk behandelt de begrippen besluit en belanghebbende uit de Algemene wet bestuursrecht, waarmee we de abstracte regels over de overheid uit de vorige les vertalen naar concrete situaties. In deze aflevering van PodThis leer je hoe je vaststelt of een handeling van de overheid, zoals die van de bestuurslagen die we eerder bespraken, wel echt onder het bestuursrecht valt. De basis van dit rechtsgebied ligt bij het bestuursorgaan. Volgens artikel een punt een van de wet is een bestuursorgaan een orgaan van een publiekrechtelijke rechtspersoon. Je kunt hierbij denken aan de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders of een minister. Er zijn ook andere organisaties die geen onderdeel zijn van de overheid, maar wel openbaar gezag uitoefenen. Een voorbeeld hiervan is het CBR, dat op basis van de wet beslist of jij een rijbewijs krijgt. Wanneer zo een bestuursorgaan een beslissing neemt, spreken we vaak van een besluit. Artikel een punt drie lid een omschrijft een besluit als een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan die een publiekrechtelijke rechtshandeling inhoudt. Het moet dus gaan om een tekst die op papier of digitaal is vastgelegd. Een mondelinge mededeling van een ambtenaar telt in deze context niet als een formeel besluit. Binnen de categorie besluiten maken we onderscheid tussen besluiten van algemene strekking en beschikkingen. Een beschikking is volgens artikel een punt drie lid twee een besluit dat niet van algemene strekking is. Een vergunning voor een specifiek huisnummer is een typisch voorbeeld van een beschikking. Het begrip publiekrechtelijke rechtshandeling is bij een besluit de doorslaggevende factor. Dit betekent dat de handeling altijd gericht is op een rechtsgevolg. Er verandert door de beslissing iets in jouw rechten of plichten. Als de gemeente jou een vergunning geeft voor een dakkapel, heb je vanaf dat moment het wettelijke recht om te bouwen. Dat is een duidelijke verandering in jouw juridische positie. Dit moet je goed onderscheiden van een feitelijke handeling. Een feitelijke handeling is alleen gericht op een feit en niet op het scheppen van een nieuwe juridische situatie. Als een medewerker van de gemeente een gat in de weg repareert, is dat een feitelijke handeling. De weg wordt weliswaar fysiek aangepakt, maar de rechten van de weggebruikers veranderen niet door de reparatie zelf. Tegen een feitelijke handeling kun je geen bezwaar maken via de normale bestuursrechtelijke weg. Niet iedereen kan tegen een besluit in verweer komen. Dat mag alleen een belanghebbende. Artikel een punt twee bepaalt dat een belanghebbende iemand is wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is. Dit belang moet aan vier cumulatieve voorwaarden voldoen. Allereerst moet het belang objectief zijn. Het moet gaan om een belang dat buiten de eigen belevingswereld van de persoon ligt en voor anderen meetbaar is. Een tweede eis is dat het belang persoonlijk moet zijn. Je moet je door het besluit voldoende onderscheiden van de rest van de samenleving. Als een besluit iedereen in het land op precies dezelfde manier raakt, ben je meestal geen belanghebbende. De derde eis is dat het belang rechtstreeks moet zijn. Er moet een direct oorzakelijk verband bestaan tussen de beslissing van de overheid en de gevolgen voor jou. Er mag geen andere zelfstandige gebeurtenis tussen zitten die het gevolg uiteindelijk veroorzaakt. Tot slot moet het belang actueel zijn. Het belang moet op dit moment werkelijk bestaan en mag niet gebaseerd zijn op een onzekere gebeurtenis in de verre toekomst. Wanneer je deze criteria begrijpt, kun je bepalen of de regels van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing zijn op een specifieke casus. Je weet nu wie de beslissing mag nemen, wat een besluit precies is en wie daarop mag reageren. Aan welke vier eisen moet een belang voldoen om iemand als belanghebbende aan te merken? Het belang moet rechtstreeks, objectief, persoonlijk en actueel zijn.

De algemene beginselen van behoorlijk bestuur vormen de spelregels voor de overheid bij het nemen van besluiten. Nadat we in het vorige hoofdstuk hebben vastgesteld wat een besluit precies is en wie de belanghebbenden zijn, bepalen deze beginselen hoe de overheid zich tijdens dat proces moet gedragen. Deze normen zorgen ervoor dat de burger wordt beschermd tegen willekeur. Sommige van deze regels staan letterlijk in de wet, terwijl andere in de loop der tijd door rechters zijn gevormd. Het zorgvuldigheidsbeginsel is te vinden in artikel drie twee van de Algemene wet bestuursrecht. Dit beginsel verplicht een bestuursorgaan om de nodige kennis over de relevante feiten te verzamelen. Ook moeten alle betrokken belangen goed worden onderzocht voordat er een keuze wordt gemaakt. Stel dat een gemeente een vergunning voor een terras wil intrekken vanwege geluidsoverlast. De gemeente moet dan eerst precies meten hoe groot die overlast is en wat de financiële gevolgen voor de ondernemer zijn. Een ander belangrijk anker is het verbod van détournement de pouvoir uit artikel drie drie. De letterlijke vertaling hiervan is misbruik van bevoegdheid. Dit houdt in dat een bestuursorgaan een bevoegdheid niet mag gebruiken voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend. Een burgemeester mag bijvoorbeeld zijn bevoegdheid om een pand te sluiten wegens drugsoverlast niet gebruiken om enkel een vervelende buurman weg te pesten. De wet geeft een instrument voor een specifiek probleem en daar moet het ook bij blijven. Het evenredigheidsbeginsel uit artikel drie vier kijkt naar de balans in een besluit. De nadelige gevolgen van een besluit mogen voor een belanghebbende niet onevenredig zijn in verhouding tot het doel dat de overheid wil bereiken. Denk hierbij aan een situatie waarin een burger een kleine, onbedoelde fout maakt in een aanvraag. Het zou dan niet eerlijk zijn als de overheid direct de zwaarst mogelijke sanctie oplegt terwijl een waarschuwing ook voldoende zou zijn. Daarnaast stelt het motiveringsbeginsel in artikel drie zesenveertig dat elk besluit een deugdelijke onderbouwing moet hebben. De overheid moet helder en logisch uitleggen waarom zij tot een bepaalde beslissing is gekomen. In artikel twee vier vinden we het verbod van vooringenomenheid. Dit betekent dat de ambtenaren die het besluit voorbereiden onpartijdig moeten zijn. Zij mogen geen persoonlijk belang hebben bij de uitkomst van een zaak. Bij besluiten die nadelig uitpakken voor een burger, moet de overheid vaak hoor en wederhoor toepassen volgens de artikelen vier zeven en vier acht. Dit geeft jou als belanghebbende de kans om jouw kant van het verhaal te vertellen voordat het besluit definitief wordt genomen. Dit is vooral verplicht bij belastende besluiten waarover de overheid nog twijfelt. Naast deze geschreven regels zijn er ook ongeschreven beginselen die net zo zwaar wegen. Het vertrouwensbeginsel is daar een goed voorbeeld van. Het beschermt burgers die mogen afgaan op een duidelijke en concrete toezegging van een bevoegd persoon bij de overheid. Als een ambtenaar namens het college belooft dat iets mag, dan moet de overheid die belofte in principe nakomen. Het gelijkheidsbeginsel dwingt de overheid om gelijke gevallen op een gelijke manier te behandelen. Als jouw buurman onder precies dezelfde omstandigheden een subsidie krijgt, mag de overheid die bij jou niet zonder goede reden weigeren. Tot slot is er het rechtszekerheidsbeginsel. Dit beginsel biedt jou de zekerheid dat de overheid niet zomaar regels met terugwerkende kracht in jouw nadeel mag veranderen. Je moet erop kunnen rekenen dat de regels die vandaag gelden, ook echt worden toegepast op jouw huidige situatie. Wat verbiedt het verbod van détournement de pouvoir? Het verbiedt een bestuursorgaan om een bevoegdheid te gebruiken voor een ander doel dan waarvoor deze is gegeven.

We gaan het nu hebben over de procedures voor een aanvraag, bezwaar en beroep. We kijken naar de stappen in de praktijk die volgen op de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Deze regels uit de Algemene wet bestuursrecht zorgen ervoor dat de overheid binnen een voorspelbare tijd op uw verzoeken reageert. De behoorlijkheidsbeginselen bewaken de inhoud van een besluit. Deze procedures bepalen juist hoe het contact tussen de burger en de overheid formeel verloopt. Zodra u een aanvraag indient voor een beschikking, zoals een vergunning, begint er een formele beslistermijn te lopen. Volgens de wet is een aanvraag een schriftelijk verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. Het bestuursorgaan moet beslissen binnen de termijn die in de specifieke wet staat. Als de wet geen termijn noemt, geldt een redelijke termijn van maximaal acht weken na de ontvangst van de aanvraag. Soms heeft de overheid meer tijd nodig om de feiten zorgvuldig te onderzoeken. In dat geval mag het orgaan de beslissing uitstellen. Ze moeten u dat dan wel schriftelijk laten weten. Soms hoort u helemaal niets van de overheid. Als de beslistermijn voorbij is zonder dat er een besluit ligt, kunt u een ingebrekestelling sturen. Dit is een schriftelijke herinnering waarmee u de overheid dwingt om binnen twee weken alsnog een beslissing te nemen. Blijft het bestuursorgaan na die twee weken nog steeds stil? Dan moeten ze u een dwangsom betalen. Deze dwangsom loopt maximaal tweeënveertig dagen op. Ook geeft het uitblijven van een tijdig besluit u het recht om direct naar de rechter te stappen. U stelt dan beroep in omdat er niet op tijd is beslist. Als de overheid wel een besluit neemt maar u bent het er niet mee eens, dan begint de fase van de rechtsbescherming. De eerste stap is bijna altijd een bezwaarschrift indienen bij hetzelfde bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen. U heeft hiervoor zes weken de tijd. Die termijn gaat in op de dag nadat het besluit bekend is gemaakt. Een bezwaarschrift moet aan een paar eisen voldoen. U moet denken aan uw handtekening, uw naam en adres, de datum en een omschrijving van het besluit. Ook moet u de gronden van het bezwaar opschrijven. Dat zijn de redenen waarom u het niet eens bent met de beslissing. Het bestuursorgaan kijkt daarna of uw bezwaar ontvankelijk is. Ze controleren of u aan alle voorwaarden voldoet, zoals het indienen binnen de termijn van zes weken. Bent u te laat of bent u geen belanghebbende? Dan wordt het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Er vindt dan geen inhoudelijke behandeling plaats. Is het bezwaar wel ontvankelijk, dan volgt er een volledige heroverweging. De overheid heeft voor deze beslissing op bezwaar zes weken de tijd. Dat worden twaalf weken als er een onafhankelijke adviescommissie bij komt kijken. Een belangrijk punt voor PodThis is artikel zes zestien van de Algemene wet bestuursrecht. Dit artikel bepaalt dat het indienen van bezwaar of beroep de werking van het besluit niet stopt. De overheid mag het besluit dus gewoon uitvoeren terwijl de procedure nog loopt. Moet u bijvoorbeeld een dwangsom betalen? Die verplichting blijft gewoon staan als u bezwaar maakt. Om dit te voorkomen kunt u de voorzieningenrechter vragen om een voorlopige voorziening. Dat is een tijdelijke regeling die alleen wordt getroffen als er haast bij is. Naast de weg tegen besluiten is er een aparte procedure voor klachten. Die staat in hoofdstuk negen van de wet. Een klacht gaat niet over een juridisch besluit, maar over hoe de overheid zich heeft gedragen. Denk aan een onvriendelijke behandeling door een ambtenaar of een brief die niet wordt beantwoord. U kunt een klacht indienen tot een jaar na de gebeurtenis. Het bestuursorgaan heeft daarna zes weken om de klacht af te handelen. Bent u na deze interne procedure nog steeds niet tevreden? Dan kunt u de zaak voorleggen aan de Ombudsman. Betekent het indienen van een bezwaarschrift dat het besluit direct wordt gepauzeerd? Nee, volgens artikel zes zestien van de Algemene wet bestuursrecht houdt een bezwaar de uitvoering niet tegen. Als een belanghebbende die uitvoering tijdelijk wil stoppen, moet hij een voorlopige voorziening aanvragen bij de voorzieningenrechter.

We gaan nu beginnen met de laatste vragenronde. In het vorige deel hebben we de procedures besproken. Probeer nu bij elke vraag zelf het antwoord te bedenken voordat ik het geef. Vraag een. Welk percentage van het examen toetst of je kennis kunt toepassen? Dit onderdeel telt mee voor achtenveertig procent van de vragen. Vraag twee. Welke instantie regelt de volksverzekeringen, zoals de A-O-W en de kinderbijslag? Dat doet de SVB. Vraag drie. Wat is het verschil tussen een publiekrechtelijke rechtshandeling en een feitelijke handeling? Een rechtshandeling is bedoeld om een juridisch gevolg te bereiken via het openbaar gezag. Een feitelijke handeling is alleen gericht op een praktisch resultaat. Denk bijvoorbeeld aan het uitvoeren van werkzaamheden aan de weg. Vraag vier. Welk beginsel verplicht een bestuursorgaan om feiten en belangen goed te onderzoeken voordat er een besluit valt? Dat is het zorgvuldigheidsbeginsel. Je vindt dit terug in artikel drie punt twee van de Algemene wet bestuursrecht. Vraag vijf. Binnen hoeveel weken moet je een bezwaarschrift indienen nadat een besluit bekend is gemaakt? Dat moet binnen zes weken na de dag van de bekendmaking. Hiermee zijn we aan het einde gekomen van deze gids voor PodThis.

We zijn aan het einde gekomen van deze aflevering. Laten we nog één keer teruggaan naar de kern van het verhaal: het legaliteitsbeginsel. Dit houdt simpelweg in dat de overheid alleen mag handelen als daar een wettelijke basis voor is. De Algemene wet bestuursrecht is er vervolgens om de procedurele spelregels te bewaken. Als het goed is, kun je nu zonder moeite uitleggen hoe de machtsverdeling werkt en wat de kenmerken van een besluit zijn. Ook weet je precies hoe de bezwaarprocedures in elkaar steken. Mijn advies voor de komende tijd? Doe de herhalingsquiz over een paar dagen nog een keer. Geef de antwoorden hardop voordat ik ze uitspreek. Op die manier sla je de leerstof pas echt goed op. Bedankt voor je inzet bij PodThis. Tot de volgende keer en heel veel succes met studeren.